原创 乡村振兴研究中心 民生智库 收录于线年是中国百年华诞。百年波澜壮阔，百年风雨兼程。中国站在“两个一百年”的历史交汇点，全面建设社会主义现代化国家新征程即将开启。100年来，中国团结带领全国各族人民浴血奋斗、顽强拼搏，在历史前进的逻辑中前进，在时代发展的潮流中发展，取得举世瞩目的伟大成就。作为中国最早专注于公共事务领域的社会研究智库，民生智库以“为社会思考、为国家献策、为人民发声”为己任，组织专家队伍对中国百年民生发展历史开展了专题研究，回顾百年征程，梳理发展脉络，总结基本经验，展望未来趋势，撰写出建党百年民生研究系列报告。今天推出《百年民生路系列研究——中国农业农村百年发展历史回顾（1949—1978）》。

  党在农村的主要任务是建立新的乡村治理机制，恢复和发展农村生产以支援工业化战略。

  土地改革完成后，我国建立了以农民一家一户为基本经济单位的个体经济制度框架，农村社会渐趋稳定，农业经济逐渐恢复。但在当时背景下，该种农村经济模式存在着三个主体问题，阻碍了社会主义现代化建设。

  由于中国农村生产力落后，农民生产资料、资金匮乏，个体分散经营对土地合理规划利用、农田基本建设、生产的专业化、机械化及生产力水平的提高十分不利。据对土地改革后23个省15432个农户调查显示，每户贫雇农平均耕种土地12.46亩，却只有0.47头耕畜，0.41张耕犁；耕种19.01亩土地的中农，拥有耕畜0.91头，耕犁0.74张。

  根据对山西省静乐县五区19个村5759个农户的调查：有878户农民变卖了土地，其中165户农民因卖出土地由中农降为贫农，471户已分得土地的新中农又恢复到贫农的地位。在当时工业化和城市化水平都较低的条件下，失地农民无法通过劳动力转移谋求发展，成为农村新的不稳定因素。中国人所依据的马克思列宁主义理论认为，私有制导致两极分化，与社会主义制度相矛盾。

  建国后，党中央确立了重工业优先、以农补工的国家工业化发展的策略，需要农业为国家工业化提供原始积累。在分散的小农经济模式下，国家对农业的控制薄弱，让农民做出牺牲，不仅交易成本高，而且会因农民的而失败。唯一的出路就是把农民组织起来，把4亿农民组织成为几百万个合作社就可以大幅度降低交易成本。

  确立土地集体所有、统一经营的土地制度，走农业合作化道路，是当时中国进行制度变迁的必然选择。从1952年到1956年逐步消灭了土地私有制，实行以生产队为基础的人民公社集体所有制，经过合作化、集体化和人民公社化，多种经济成分变为单一的社会主义公有制经济，商品经济变为计划经济，且城乡户籍分离，禁止农民流动。这种乡村建设体制一直延至1978 年。

  我国的农业社会主义改造经历了农业互助组、初级社、高级社和人民公社四个阶段，逐步实现了从“农民个体私有，家庭自主经营”向“集体所有，集体统一经营”的转变，农村土地归合作社所有，建立起土地的集体所有制。

  早在1943年，就指出：“分散的个体生产就是封建统治的经济基础，而使农民自己陷于永远的穷苦。克服这样的情况的唯一办法，就是逐渐地集体化。”1951年，中央颁布《关于农业生产互助合作的决议（草案）》，鼓励农村开展多种形式的互助合作化组织。农业生产互助组按照自愿互利原则组织，实行共同劳动、分散经营，没改变土地农民所有制。到1952年底，全国已有4635万户农户参加了农业互助组，占农户总数的近40%。

  1953年，中央公布了过渡时期总路线，提出了“一化三改造”的历史任务，农业的社会主义改造揭开帷幕。同年，中央颁布《关于发展农业生产合作社的决议》，认为农业生产合作社是对农业逐步实现社会主义改造的道路。初级生产合作社以土地入股、统一经营为特点，允许农民在保留小块自留地的情况下，将土地交给农业合作社统一使用，合作社按社员入社土地的质量和数量，从每年的收入中付给农民适当的报酬，农民仍然拥有土地所有权。到1955年底，全国初级社已发展到109.5万个，入社农户7545万户，占总农户数的63.3%。

  七届六中全会提出了有重点的试办高级社的要求。1956年，全国人大通过了《高级农业生产合作社示范章程》，农业合作化运动进入了一个由以初级社为主向以高级社为主转变的新阶段。高级社以生产资料集体所有、统一经营、按劳分配为特点，要求农民把自家拥有的土地、农具等主要生产资料全部交给合作社，由集体统一经营。1956年底，全国高级社达到54万个，入社农户已超过1亿，占农户总数的87.8%，农业合作化任务提前完成。农业高级社过急过快的推进，侵害了农民的土地权益，某些特定的程度上挫伤了农民的生产积极性。

  1958年，中央下发《关于在农村建立人民公社问题的决议》，提出一般按一乡一社原则，将农业合作社合并为人民公社，在全国开展实现人民公社化的大规模运动。1962 年八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》，规定农村人民公社实行“三级所有，队为基础”体制，从此延续至改革开放前。

  人民公社的基本特征是一大二公、政社合一。人民公社规模大，平均每个公社4797户。生产资料公有制程度高，废除了自留地、自养牲口、自种果树等，全社范围内统一劳动，统一分配。原属于各农业合作社的土地、社员的自留地等一切土地以及农具、耕畜等生产资料和一切公共财产、公积金等无偿为公社所有。公社对土地统一规划，组织生产，分配上是吃大食堂、平均主义。所谓“政社合一”是指人民公社一种原因是农村社会结构基层单位，另一方面是农村政权组织的基本单位，是农民群众联合的集体经济组织，既是一种组织，同时也是一种管理体制。

  1958年底，全国74万多个农业社合并为2.85万个人民公社，加入公社的农户达到1.27亿户，占全国农户总数的99.1%。在人民公社制度下，又一次把土地归集体高度集中所有，农民没有土地所有权和使用权，挫伤了农民的积极性，由此导致农村经济发展的阻碍与停滞不前。

  农业社会主义改造在当时的历史条件下对我们国家的经济发展产生了一定的积极影响。合作化运动有效克服了个体农民分散经营的缺点，促进了农田水利等基础设施建设，使其能够集中发挥土地大规模耕种的效能，提高了生产效率；合作化使农业生产更易于集中和积累资金，增强农业扩大再生产的能力。高度集中的管理模式，国家掌握了空前规模的人力、物力和财力，为国家完成工业化原始积累做出了重要的贡献。到20世纪70年代末，我国已建立起了完整的工业体系。

  人民公社制度的实行本身是脱离实际的，“政社合一”体制把集体经济组织当作国家基层政权的附属品，以政化社，加大了公社干部的权力，助长了干部们的强迫命令和生产瞎指挥作风，使集体经济完全失去了自主权和独立性。人民公社化造成的失误也是极为严重的。它超越了社会主义建设的历史阶段，彻底打乱了农业合作经济组织的一切正常秩序，给农业生产、农村社会生活带来了极大的冲击和破坏。1958年到1978年，是新中国建立以来农业发展最为缓慢的20年。20年内，全国农业总产值年平均递增只有2.6%，粮食产量为2.3%，棉花为1.4%，油料为1.1%，猪牛羊肉为3.9%，1978年全国平均每人占有的粮食大体上仍相当于1957年的水平，农业劳动生产率甚至以每年0.2%的速度负增长。

  民国时期，我国大部分农村仍然延续传统的宗法自治模式，主要特征是村治组织的宗法性和对乡绅和宗族的依托。乡村权威、保甲力量是乡村社会秩序的主导力量。新中国成立后对乡村权力结构可以进行了重大改造，核心内容是国家权力逐步下渗，国家行政机构治理结构逐步嵌入进乡村。1949-1978年，中国探索乡村治理模式主要是通过三个运动，实现了三种乡村治理模式的前后替代。第一个运动是土地改革运动，与其相适应的乡村治理模式是农民协会的“群众性组织”；第二个运动是农业合作化运动，与其相适应的乡村治理模式是合作社；第三个运动是人民公社化运动，与其相适应的乡村治理模式是“政社合一”的人民公社。通过制度变革，一步步地把农民纳入到了一个政治、经济、文化、社会高度一体化的组织中。

  建国初的基层组织承担着打破旧秩序，探索新秩序的重任。中国通过扶持农民组建协会的方式执行土地改革任务。《共同纲领》精确指出“凡尚未实行土地改革的地区，必须发动农民群众，建立农民团体”。《中华人民共和国土地改革法》则进一步明确：“乡村农民大会，农民代表大会及其选出的农民协会委员会，区、县、省各级农民代表大会及其选出的农民协会委员会，为改革土地制度的合法执行机构。”建国初期的农民协会实质是一种集基层政权、群众自治、政治联盟多功能一体的基层群众自治组织，带有明显的过渡性质。

  农业合作化运动中逐渐催生的农业生产合作社是中国对村民当家作主探索的第二步尝试。农业生产高级社是一种经济上的合作化与政治上的一体化的组织。与农民协会相比，农民直接参与管理的权利空间变小了，而委托给党和政府的政治权利在逐渐增多。高级合作社承担了本社范围内组织劳动生产、进行社会管理、提供社会保障等政治、经济事务。农民无任何生产资料，也无任何劳动自主权，农民日常生活依附于高级合作社。在经济方面，农业集体化和统购统销政策的实施，使农村的经济逐渐纳入了一元化的计划经济管理模式。在政治方面，农业互助合作组织掌控了组织生产、分配、流通环节。国家慢慢的变成为农民当家作主的政治委托人。

  1958 年，中央政治局通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，人民公社化运动在全国迅速推广，原有乡镇政权被人民公社取代。到 1959 年底，全国共建成人民公社 26578 个，我国农村基层民主政权建设由此进入到新的发展阶段。人民公社是融政权组织与生产组织为一体的国家基层政权，通过人民公社制度，中国农村地区形成了经济、社会和政治三位一体的基层政权治理结构体系。

  人民公社采取“政社合一”和“三级管理”的体制结构，社员代表大会和公社管理委员会成为农村基层政权的权力机关与执行机关，人民公社下设生产大队，生产大队下成立生产小组，由生产大队组织生产小组和广大农民统一进行农业生产，开展政治、经济、社会以及文化生活，生产大队实际成为农村地区基层政权最高权力机构，在人民公社中扮演着很重要的角色。人民公社施行的是“三级所有，队为基础”的集体所有财产制度，生产资料为集体所有，实行“各尽所能、按劳分配、多劳多得、不劳不得”的分配原则。在管理上，人民公社干部由上级政府指派，工资由上级财政支付，公社支出由上级财政列支等做法保证了“基层干部对国家的忠诚和上级政府对基层政权的控制”。

  人民公社作为当时国家基层的民主政权机关，承担了大量的社会事务。农村公共服务供给绝大部分通过人民公社、生产大队、生产队等农村基层政权组织组织农民筹资酬劳完成。典型如农村公共卫生事业建设，全力发展农村医疗合作。随着农村合作化运动，1958 年，全国合作医疗覆盖率为 10％，1962 年接近 50％，到上世纪 70 年代中期则达到 90％以上，成功地解决了当时农民看病难问题，也实现了用最少的钱来办农村医疗的愿望，被联合国称为“一大创举”。

  人民公社实现了国家对农村的强有力的控制，人民公社“达到了国家组织力量对中国基层社会的完全控制，政府以一种前所未有的方式渗透进入社会的各个角落”。人民公社巩固了新生的人民民主政权，并在某些特定的程度上促进了农村地区的经济发展。但同时在某些特定的程度上也存在“控制过度”、“农民参与不足”、“民主化程度不高”等诸多问题，以至于到了人民公社后期，农村发展逐步萎缩，尤其是文革时期，农村基层民主政权几乎被破坏殆尽。

  新中国成立后，国家在政治上通过土地改革运动彻底摧毁乡村社区权力文化网络的根基，为国家权力迅速向乡村社区渗透提供了可能，并通过下派工作队、在乡村一级建立行政机构的做法，在乡村社区逐步建立自上而下的行政管理体系，从而将乡村社区的统治权第一次集中到正式的国家官僚体系中来。

  这一时期，中国农村基层治理的典型特征是“政党下乡”和“政权下乡”的进一步强化。以中国为代表的国家政权力量在农业合作化运动中起着绝对的主导作用，互助组、初级社、高级社等乡村基层组织趋向准行政化，而以家族为代表的传统自治力量逐渐边缘化。

  在经济上，国家通过走集体化道路，将散落于乡村社区的经济权力集中到国家之手。在文化上，国家在土地改革中动用阶级斗争手段消灭连结国家与乡村社区地方自治力量，并对乡村社区组织、设施、象征、符号到观念上做全面而彻底的改造，在现有的文化网络以外建构新的政权体系与意识形态系统。

  中国通过政治动员将个体化农民再度整合到阶级、政党和国家的整体体系中，植入和强化农民的政党意识。由此，国家政权组织的权力集中和渗透能力都达到了从未有过的程度，国家将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。

  1953-1978年是中国领导乡村建设的探索期。这一时期党的乡村建设的主要任务一是打破原有乡村社会机构，建立新的乡村治理机制；二是强化国家政权对乡村的控制；三是经过控制和动员乡村的资源，为国家工业化战略提供积累。

  政治上，中国通过土地改革以及过程中的“斗地主”等运动，彻底改变了乡村原有的社会结构，通过下派工作队、吸纳原处于社会底层的贫雇农组建农协，逐步实现了党对农村基层的权力下渗。通过农业合作化、人民公社等集体化运动，最终实现了将农村的经济、社会、文化等纳入国家政权控制的目标，为低成本的调动乡村资源支持国家工业化战略创造了条件。

  经济上，通过集体化实现了从一家一户的小农经济向规模化经营的转变，并且通过对农民和农村资源的高强度动员，在国家投入较少的情况下，开展了大规模的农田水利、土壤改良等建设，改善了农业生产条件。但由于国家对农村资源的过度抽取以及僵化的管理体制等，农业的科技化、机械化进展缓慢，主要农产品产量增长有限，农业亏空、粮食短缺甚至严重饥荒现象时有发生，广大农民普遍陷入生活困顿，农村经济发展停滞不前。

  社会治理上，总的趋势是国家政权不断下沉，对农村社会的控制力慢慢地增加。基本特点是实行“政社合一”高度集权化的管理体制，通过实行“集党、政、经、军、民、学于一体”的组织管理制度和与之配套的统购统销制度、限制流动的城乡二元户籍制度等，实现了对农民个体的牢牢控制。但由于管理体制过于僵化，压制了农村经济活力和农民的生产积极性，成为造成农村经济长期停滞的重要原因。

  农村公共产品供给上，在“农业支持工业”的现代化发展的策略下，我国采取城乡二元供给机制，强调“人民事业人民办”，集体经济组织承担了农村公共服务主要的供给责任，国家对农村的投入极为有限。通过对集体内资源的动员，在农村地区建立起了基础的教育、医疗、社会福利及基础设施建设供给制度。但由于集体力量的窘迫，农村公共产品的供给是低水平的、有限的，农村公共产品短缺的局面长期存在。

  建国后至改革开放前，中国的农村政策仍未能脱离这一窠臼，控制与获取资源贯穿于这一时期党的农村政策调整的始终。随着制度僵化后的反噬及国家战略重心的转变，中国的农村政策也面临不得不调整的新挑战。

  原标题：《民生智库 百年民生路系列研究——中国农业农村百年发展历史回顾（1949—1978）》